Gründe:

A.

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß § 12 Abs. 2 Nr. 10 des Umsatzsteuergesetzes zwar für die Beförderung von Personen im Kraftdroschkenverkehr unter bestimmten Voraussetzungen einen ermäßigten Steuersatz vorsieht, von dieser Vergünstigung aber die Beförderung von Personen im Mietwagenverkehr ausnimmt.

I. Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 21. März 1961 (BGBl. I S.241) in der im Streitjahr 1983 in Kraft getretenen Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) unterscheidet zwischen dem Verkehr mit Kraftdroschken (Taxen) und dem Verkehr mit Mietwagen (§ 46 Abs. 2). Beide Beförderungsmöglichkeiten werden durch das Gesetz als zulässige Formen des Gelegenheitsverkehrs angesehen. Den Verkehr mit Taxen bestimmt § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG als die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Den Verkehr mit Mietwagen definiert das Gesetz in § 49 Abs. 4 Satz 1 als die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen sind.

§ 12 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 10 des Umsatzsteuergesetzes (UStG 1980) vom 26. November 1979 (BGBl. I S. 1953), der in seinen Grundzügen auf das Umsatzsteuergesetz vom 29. Mai 1967 (BGBl. I S. 545) zurückgeht, hatte folgenden Wortlaut:

(1) Die Steuer beträgt für jeden steuerpflichtigen Umsatz dreizehn vom Hundert der Bemessungsgrundlage (§§ 10, 11 und 25 Abs. 3).

(2) Die Steuer ermäßigt sich auf sechseinhalb vom Hundert für die folgenden Umsätze:

1. bis 9 ...

10. die Beförderungen von Personen im Schienenbahnverkehr mit Ausnahme der Bergbahnen, im Verkehr mit Oberleitungsomnibussen, im genehmigten Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen, im Kraftdroschkenverkehr und im genehmigten Linienverkehr mit Schiffen sowie die Beförderungen im Fährverkehr

a) innerhalb einer Gemeinde oder

b) wenn die Beförderungsstrecke nicht mehr als fünfzig Kilometer beträgt;

11. ...

Der Gesetzgeber knüpft hiernach die Steuerermäßigung für die Personenbeförderung an zwei Voraussetzungen: die BeförderungsArt. (Schienenbahnverkehr, Kraftdroschkenverkehr usw.) und die Beförderungsstrecke (Nahverkehr innerhalb einer Gemeinde oder auf einer Beförderungsstrecke von nicht mehr als 50 km). Seit je herrscht Einvernehmen darüber, daß die Vorschrift den ermäßigten Steuersatz lediglich für die Beförderung von Personen im Taxenverkehr festsetzt, nicht aber für den Mietwagenverkehr, weil beide Formen des Gelegenheitsverkehrs durch das Personenbeförderungsgesetz eindeutig voneinander abgegrenzt sind.

Eine Begründung für die unterschiedliche Behandlung von Kraftdroschkenverkehr und Mietwagenverkehr läßt sich den Gesetzesmaterialien zum Umsatzsteuergesetz nicht entnehmen.

Durch Art. 5 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 38 Abs. 9 des Gesetzes zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Beschäftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts vom 20. Dezember 1982 - Haushaltsbegleitgesetz 1983 - (BGBl. I S. 1857) wurden lediglich die Steuersätze auf 14 und 7 vom Hundert mit Wirkung zum 1. Juli 1983 erhöht.

II. 1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Inhaber eines Funkmietwagenunternehmens, mit dem er im Stadtgebiet von T. und in einem Umkreis von 50 km Personenbeförderungsleistungen erbringt. Aufgrund einer Außenprüfung beanstandete das Finanzamt die steuerliche Behandlung der Umsätze aus dem Mietwagenverkehr durch den Kläger. Dieser hatte im dritten und vierten Quartal 1983 seine Umsatzsteuer nur nach dem ermäßigten Steuersatz von 7 vom Hundert berechnet. Demgegenüber unterwarf das Finanzamt im Umsatzsteuerbescheid 1983 die fraglichen Umsätze dem vollen Steuersatz.

Mit seiner Klage machte der Kläger im wesentlichen geltend, es stelle einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, wenn der Steuergesetzgeber in § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 die Beförderung von Personen im Kraftdroschkenverkehr durch Halbierung des Umsatzsteuersatzes begünstige, den Verkehr mit Mietwagen jedoch nicht ebenfalls in das Steuerprivileg aufnehme.

2. Das Finanzgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 12 Abs. 2 Nr. 10 des Umsatzsteuergesetzes 1980 vom 26. November 1979 (BGBl. I S. 1953) i. d. F. des Gesetzes zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Beschäftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts vom 20. Dezember 1982 (BGBl. I S. 1857) mit Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes zu vereinbaren ist, soweit diese Vorschrift die Beförderung von Personen im Mietwagenverkehr innerhalb einer Gemeinde oder bei einer Beförderungsstrecke von nicht mehr als 50 km nicht gleichfalls dem ermäßigten Steuersatz unterwirft.

Die höhere Besteuerung des Mietwagengewerbes sei sachlich nicht einleuchtend. Nach der vom Kläger vorgelegten Kalkulationsrechnung verbliebe dem Mietwagenunternehmer nur dann ein nennenswerter Überschuß, wenn es ihm gelänge, die im Vergleich zum Taxigewerbe doppelte Umsatzsteuer auf die Fahrgäste abzuwälzen. Dies scheitere jedoch daran, daß Mietwagenunternehmer die Preise der Taxen unterbieten müßten, um eine ausreichende Akzeptanz durch die Bevölkerung zu erreichen. Da ihnen das nicht möglich sei und sowohl Mietwagen- als auch Taxiunternehmer ihre Umsätze überwiegend durch Personenbeförderungsleistungen innerhalb einer Gemeinde oder im 50-km-Nahbereich erbrächten, sei die Ertragslage der Mietwagenunternehmer unmittelbar berührt. Daher sei auch der Anteil der Mietfahrzeuge an der Gesamtzahl der Fahrzeuge des Gelegenheitsverkehrs in den Jahren 1960 bis 1982 von 62 vom Hundert auf 32 vom Hundert gefallen.

Der Gesetzgeber dürfe zwar das Ziel verfolgen, die Leistungsfähigkeit eines bestimmten Berufsstandes zu erhalten. Da das Nebeneinander von Taxen und Mietwagen beim Erlaß des Umsatzsteuergesetzes 1967 schon seit Jahrzehnten bestanden habe und die Allgemeinheit ein erhebliches Interesse daran habe, daß der öffentliche Gelegenheitsverkehr im Nahbereich sowohl durch Taxen als auch durch Mietwagen bedient werde, sei es mit dem Gerechtigkeitsgedanken aber nicht zu vereinbaren, wenn das Umsatzsteuergesetz das in seinem Bestand nicht bedrohte Taxigewerbe ohne Angabe von Gründen so weitgehend vor Konkurrenz schütze, daß den Wettbewerbern zunehmend die wirtschaftliche Grundlage entzogen werde. Die fehlende Existenzbedrohung für das Taxigewerbe ergebe sich aus der Tatsache, daß die Anzahl der als Taxen zugelassenen Fahrzeuge von 1960 bis 1982 stetig gestiegen sei.

Schließlich liege dem § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 ein geschlossenes System der Begünstigung des öffentlichen Nahverkehrs zugrunde. Zu den öffentlichen Verkehrsmitteln zählten jedoch auch Mietwagen, die Personenbeförderungen durchführten. Das Gesetz begründe somit eine Sachgesetzlichkeit des Inhalts, daß alle Beförderungsleistungen innerhalb der Nahzone zu privilegieren seien. Der Gesetzgeber des Umsatzsteuergesetzes verstoße gegen diese Sachgesetzlichkeit, indem er alle in diesem Bereich tätigen Verkehrsträger steuerlich begünstige und hiervon allein die Mietwagenunternehmer ausnehme.

III. Zu der Vorlage hat der Bundesminister der Finanzen namens der Bundesregierung Stellung genommen. Er hält die zur Prüfung gestellte Regelung für verfassungsmäßig. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits im Jahre 1960 die besondere Bedeutung des Taxenverkehrs gegenüber dem Mietwagenverkehr anerkannt (BVerfGE 11, 168 [186ff.]). Diese Beurteilung habe es in einer Entscheidung vom Jahre 1983 (BVerfGE 65,237 [246 f.]) ausdrücklich bestätigt. Hiernach seien die Kraftdroschken in den größeren Städten als die wichtigsten Träger individueller Verkehrsbedienung anzusehen. An einem funktionierenden Taxenverkehr bestehe ein überragendes Interesse der Allgemeinheit. Mietwagen seien demgegenüber keine öffentlichen Verkehrsmittel. Das überwiegende Interesse der Allgemeinheit an einem funktionsfähigen Taxenverkehr rechtfertige schon für sich allein die umsatzsteuerliche Begünstigung der Kraftdroschkenunternehmer. Schutzwürdige Interessen des Mietwagengewerbes vernachlässige § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 nicht. Der Mietwagenverkehr werde durch die Umsatzbesteuerung weder übermäßig noch unzumutbar belastet; die Begünstigung der Taxenumsätze bedeute nur einen der vielfältigen Umstände, welche die Konkurrenzsituation der beiden Gewerbe bestimmten. Der Gesetzgeber sei somit berechtigt gewesen, die Umsätze des Taxigewerbes zu begünstigen, um damit die Leistungsfähigkeit dieses Gewerbes zu fördern. Dabei sei es verfassungsrechtlich unerheblich, daß im Gesetzgebungsverfahren die Motive für die wirtschaftslenkende Funktion der Umsatzsteuerbestimmung nicht ausdrücklich festgehalten worden seien.

B.

§ 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 ist, soweit er zur Prüfung gestellt ist, mit dem Grundgesetz vereinbar.

I. Die Vorschrift verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

1. Die Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes verlangt den Vergleich von Lebensverhältnissen, die einander nicht in allen, sondern stets nur in einzelnen Elementen gleichen. Grundsätzlich ist es Sache des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden, welche von diesen Elementen er für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung als maßgebend ansieht. Auch bei der Erschließung von Steuerquellen hat er eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Will er eine bestimmte Steuerquelle erschließen, andere hingegen nicht, dann ist der allgemeine Gleichheitssatz grundsätzlich nicht verletzt, solange sich die Verschiedenbehandlung mit finanzpolitischen, volkswirtschaftlichen, sozialpolitischen oder steuertechnischen Erwägungen rechtfertigen läßt (vgl. BVerfGE 81, 108 [117] m. w. N.).

Steuerrechtliche Vorschriften müssen nicht allein der Erzielung von Einnahmen für den Staatshaushalt dienen, sondern dürfen auch bestimmte sozial- und wirtschaftspolitische Ziele verfolgen. Zu solchen ,,Lenkungssteuern" ist der Gesetzgeber auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG berechtigt. Seine Gestaltungsfreiheit umfaßt insbesondere die Berechtigung zur Festlegung des Steuersatzes (vgl. BVerfGE 27, 58 [66]; 29, 327 [3351). Hierdurch darf er auf das freie Spiel der Kräfte Einfluß nehmen, um so die von ihm erstrebte Wirtschafts- und Sozialordnung zu erreichen (vgl. etwa BVerfGE 4, 7 [18f.]; 19, 101 [114f.]; 21, 160 [169]).

Der Gesetzgeber überschreitet aber dann die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit, wenn er eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt, obgleich zwischen den beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art. und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 55, 72 [88]; st. Rspr.). Für die am Maßstab des Gleichheitssatzes vorzunehmende Prüfung kommt es somit darauf an, ob eine ganze Gruppe von Steuerpflichtigen ohne hinreichenden sachlichen Grund stärker belastet wird als andere und dadurch in eine empfindlich ungünstigere Wettbewerbslage gerät (vgl. BVerfGE 43, 58 [72] m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 36,321 [334]). Die gesetzliche Auswirkung darf nicht weiter greifen, als der die Verschiedenbehandlung legitimierende Zweck es rechtfertigt, und sie darf schutzwürdige Belange der Nichtbegünstigten nicht ohne hinreichenden sachlichen Grund vernachlässigen (vgl. BVerfGE 4, 7 [18 f.]).

2. § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 stimmt mit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen überein.

a) Zwar lassen sich - worauf auch das vorlegende Gericht hinweist - aus den Gesetzesmaterialien Gründe für die Verschiedenbehandlung von Kraftdroschken- und Mietwagenunternehmern nicht ersehen. Daraus allein läßt sich jedoch nichts ableiten. Entscheidend bleiben der objektiv erkennbare Sinn und Zweck des Gesetzes sowie dessen Wirkung im Wirtschaftsleben (vgl. BVerfGE 21, 292 [299]). Die aus § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 folgende Verschiedenbehandlung läßt sich jedenfalls aus objektiven Gründen rechtfertigen.

Das Personenbeförderungsgesetz räumt den Kraftdroschkenunternehmern zwar bestimmte Vergünstigungen ein, legt ihnen aber auch besondere Lasten auf. Zu diesen gehört vor allem, daß die Ausübung des Berufs einer objektiven Zulassungsschranke unterliegt (§ 13 Abs. 4 PBefG) und daß bestimmte ,,Taxipflichten" beachtet werden müssen, insbesondere die Pflicht zum Betrieb der Kraftdroschken, zum Abschluß von Beförderungsverträgen mit jedermann und zur Einhaltung behördlich festgesetzter Beförderungstarife (§§ 21, 22, 47 Abs. 4, 51 PBefG). Als Vergünstigung legt § 49 Abs. 4 PBefG einen ausschließlichen Betätigungsbereich der Taxiunternehmer fest. Dazu gehört insbesondere, daß Taxen ein eigenes Erscheinungsbild haben müssen, welches Mietwagen nicht übernehmen dürfen, und daß nur Taxen an dafür vorgesehenen öffentlichen Plätzen und unterwegs Fahrgäste aufnehmen dürfen.

Diese Verschiedenbehandlung hat bisher keinen Anlaß zu verfassungsrechtlicher Beanstandung gegeben; denn es liegt im öffentlichen Interesse, daß der Allgemeinheit mit dem Taxenverkehr ein dem Kontrahierungszwang unterliegendes öffentliches Verkehrsmittel für individuelle Fahrten zu einem festgelegten Tarif zur Verfügung steht (vgl. BVerfGE 11, 168 [186 f.]; 65,237 [246 f.]; 81, 70 [86 f.]).

Aus demselben Grunde ist auch die Vergünstigung gerechtfertigt, die § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 den Kraftdroschkenbetreibern gewährt. Das im Personenbeförderungsgesetz niedergelegte gesetzgeberische Ziel, den Betrieb des Taxenverkehrs in einem gewissen Umfang vor der Konkurrenz des weniger belasteten Mietwagenverkehrs zu schützen, läßt sich - zusätzlich zu den einschlägigen Regelungen dieses Gesetzes - auch dadurch verwirklichen, daß das Umsatzsteuergesetz dem Kraftdroschkengewerbe günstigere Rahmenbedingungen als den Mietwagenunternehmen einräumt.

b) Die den Taxenbetreibern eingeräumten Vorteile stehen gegenüber den den Mietwagenunternehmern zugemuteten Nachteilen auch nicht außer Verhältnis. Aus dem Umstand, daß der Anteil der als Mietwagen zugelassenen Fahrzeuge seit einiger Zeit deutlich zurückgegangen und dementsprechend der Anteil der als Taxen zugelassenen Fahrzeuge stetig gestiegen ist, läßt sich keine allgemeine Existenzgefährdung der Mietwagenunternehmer ableiten. Die Anzahl der als Mietwagen eingesetzten Fahrzeuge nahm gegenüber den Taxen zwar prozentual, aber nicht in absoluten Zahlen ab. Diese Entwicklung zeigt somit lediglich, daß das vom Gesetzgeber angestrebte, verfassungsrechtlich unbedenkliche Ziel, Einfluß zugunsten des Kraftdroschkengewerbes zu nehmen, tatsächlich erreicht worden ist. Einen Anspruch beider Gewerbezweige auf gleichmäßigen Zuwachs gewährt die Verfassung nicht. Deshalb bedurfte es auch nicht der Klärung, ob neuerdings die Zulassung von Unternehmern zum Mietwagengewerbe bundesweit eine steigende Tendenz aufweist, während gleichzeitig die Zulassung von Unternehmern zum Taxigewerbe bundesweit rückläufig ist (vgl. Verkehrsbl. 1989, 5. 641f.).

c) Bei dieser Sachlage kommt es schließlich nicht darauf an, ob § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG 1980 einen vom Gesetzgeber selbst geschaffenen Grundsatz des Inhalts verletzt, daß alle Beförderungsleistungen im öffentlichen Nahverkehr privilegiert werden müssen. Selbst wenn eine solche Systemwidrigkeit bestünde, könnte sie für sich genommen keinen Gleichheitsverstoß begründen (vgl. BVerfGE 78, 104 [122 f.] m. w. N.). Von einem selbstgesetzten Regelsystem darf der Gesetzgeber abweichen, wenn das - wie hier - vor Art. 3 Abs. 1 GG hinreichend gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 18, 315 [334] m.w.N.; 24, 174 [181]).

II. Das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht verletzt. Zwar berührt die zur Prüfung stehende Norm durch die von ihr ausgehenden Lenkungswirkungen die Mietwagenunternehmer in ihrer beruflichen Betätigung (vgl. BVerfGE16, 147 [162]; 47, 1 [21]). Da Existenz und Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes schutzwürdige Gemeinschaftsgüter im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG sind (vgl. BVerfGE 11, 168 [186f.]; 65, 237 [246]; 81,70 [86]), ist die begünstigende umsatzsteuerliche Regelung jedoch aus den gleichen Erwägungen gerechtfertigt, die ihre Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG tragen (vgl. BVerfGE 16, 147 [162]).