BVerfG - Beschluß vom 20.06.1978
2 BvR 314/77
Normen:
AbgG § 12 ; BVerfGG § 90 Abs. 1, Abs. 2 ; EStG § 3 Nr. 12 S. 1 ; GG Art. 3 Abs. 1 ;
Fundstellen:
BVerfGE 49, 1
BStBl II 1979, 92
MDR 1979, 114

Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde

BVerfG, Beschluß vom 20.06.1978 - Aktenzeichen 2 BvR 314/77

DRsp Nr. 2006/11233

Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde

1. Ein Beschwerdeführer kann grundsätzlich in seinen Rechten nur verletzt sein, wenn die von ihm angegriffene Rechtsnorm ihn selbst betrifft. Dieser Voraussetzung wird bei einem Sachverhalt, der der Rüge verfassungswidriger Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) zugrundeliegt, nicht schon dadurch genügt, daß ein entsprechendes Vergleichspaar genannt und daraus die beanstandete Ungleichheit abgeleitet wird. 2. Selbst dann, wenn sich die zum Vergleich gestellten Sachverhalte, die vom Gesetzgeber verschieden geregelt worden sind, im wesentlichen gleichen, sich kein plausibler Grund mehr für die Verschiedenartigkeit der Regelung anführen läßt und eines der Vergleichspaare dem Beschwerdeführer zugeordnet werden kann, ist die verfahrensrechtliche Grundlage für eine Sachentscheidung noch nicht gegeben. 3. Auch in solchen Fällen muß vielmehr noch dargelegt werden, daß der Beschwerdeführer, sollte seine Rechtsauffassung vom Bundesverfassungsgericht bestätigt und die beanstandete Gesetzesvorschrift für nichtig erklärt werden, im Verhältnis zur bislang begünstigten Vergleichsgruppe eine Besserstellung erfahren würde, die nicht nur in der Beseitigung der unterschiedlichen Rechtslage zum Nachteil anderer bestünde.

Normenkette:

AbgG § 12 ; BVerfGG § 90 Abs. 1, Abs. 2 ; EStG § 3 Nr. 12 S. 1 ; GG Art. 3 Abs. 1 ;

Gründe:

A.

I.

In seiner Entscheidung vom 5. November 1975 (BVerfGE 40, 296), dem sogenannten Diätenurteil, hat das Bundesverfassungsgericht zur Frage der Abgeordnetenentschädigung grundlegend Stellung genommen. Dabei wurde auch entschieden, in welchem Umfang über die einheitliche Entschädigung der Abgeordneten hinaus weitere öffentliche Leistungen beansprucht werden können. Wörtlich heißt es hierzu (aaO S 318):

"Die so verstandene einheitliche Entschädigung mit Alimentationscharakter schließt aus den dargelegten Gründen alle weiteren, der Höhe nach differenzierten individuellen oder pauschalierten finanziellen Leistungen an einzelne Abgeordnete aus öffentlichen Mitteln aus, die nicht einen Ausgleich für sachlich begründeten, besonderen, mit dem Mandat verbundenen finanziellen Aufwand darstellen. Danach werden also künftig zB eine Reihe von Pauschalen, Tagegelder und Sitzungsgelder, Verdienstausfallsentschädigungen und ähnliche Zuwendungen aus der Parlamentskasse sowie gestaffelte Diäten für Abgeordnete mit besonderen parlamentarischen Funktionen entfallen".

An anderer Stelle (aaO S 328) wird ausgeführt:

"Nur die Entschädigung für wirklich entstandenen, sachlich angemessenen, mit dem Mandat verbundenen, besonderen Aufwand ist daneben" (= neben der Abgeordnetenentschädigung mit Alimentationscharakter) "noch echte Aufwandsentschädigung, die auch künftig steuerfrei bleiben kann. Damit ist nicht ausgeschlossen, daß diese Aufwandsentschädigung in Orientierung am tatsächlichen Aufwand pauschaliert wird. Die Entschädigungsregelungen für Abgeordnete und das Einkommensteuergesetz können sich über diese verfassungsrechtliche Schranke nicht hinwegsetzen. Es kommt also nicht darauf an, ob eine Einnahme nach dem Steuergesetz formal als steuerfreie Aufwandsentschädigung anzusehen ist; die einkommensteuerrechtliche Regelung wäre ihrerseits verfassungswidrig, wenn sie Abgeordneten in größerem Umfang als dargelegt steuerfreie Entschädigungen einräumte".

Das Bundesverfassungsgericht hat danach eine Begrenzung der Aufwandsentschädigung der Abgeordneten festgestellt, die sich wie folgt zusammenfassen läßt: Nur der sachlich begründete und nur der besondere, mit dem Mandat verbundene finanzielle Aufwand, nicht auch der allgemeine Aufwand, wie er auch sonst in jedem Beruf anfällt und von dem besonderen, berufseigenen Aufwand zu unterscheiden ist, kann mit einer steuerfreien Aufwandsentschädigung ausgeglichen werden. Diese doppelte Beschränkung verfassungsrechtlicher Art wird in der Entscheidung nachdrücklich betont: Nur "wirklich entstandener" Aufwand - nur soweit dieser wirklich entstandene Aufwand auch "sachlich angemessen" ist und nur soweit er ein mit dem Mandat verbundener "besonderer" Aufwand ist - kann mit der steuerfreien Aufwandsentschädigung ausgeglichen werden. In diesem Rahmen wird vom Bundesverfassungsgericht auch eine gesetzliche Pauschalierung für zulässig erachtet. Aber auch diese Möglichkeit der Pauschalierung hat ihre Grenzen: Eine solche Regelung muß sich am tatsächlichen Aufwand - gemeint ist: am tatsächlichen Aufwand, wie er vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung verstanden und definiert wurde - "orientieren".

II.

1. Im Hinblick auf diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde die Rechtsstellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages neu geregelt. Das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages vom 18. Februar 1977 (BGBl I S 297) - Abgeordnetengesetz (AbgG) - enthält im Vierten Abschnitt über "Leistungen an Mitglieder des Bundestages" folgende Vorschriften:

§ 11 Entschädigung

(1) Ein Mitglied des Bundestages erhält eine monatliche Entschädigung von 7.500 Deutsche Mark.

(2) Der Präsident des Bundestages erhält eine Amtszulage von 7.500 Deutsche Mark, seine Stellvertreter erhalten eine Amtszulage von 3.750 Deutsche Mark.

§ 12 Amtsausstattung

(1) Ein Mitglied des Bundestages erhält zur Abgeltung seiner durch das Mandat veranlaßten Aufwendungen eine Amtsausstattung als Aufwandsentschädigung. Die Amtsausstattung umfaßt Geldleistungen und Sachleistungen.

(2) Ein Mitglied des Bundestages erhält eine monatliche Kostenpauschale für

1. die Unterhaltung eines Büros außerhalb des Sitzes des Bundestages, Büromaterial, Porto, Telefon außerhalb des Sitzes des Bundestages, Wahlkreisbetreuung,

2. Mehraufwendungen am Sitz des Bundestages und bei Reisen mit Ausnahme von Auslandsdienstreisen,

3. Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats innerhalb der Bundesrepublik Deutschland unbeschadet der Regelungen in den §§ 16 und 17 in Höhe von 4.500 Deutsche Mark.

(3) Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern werden nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes ersetzt.

(4) Zur Amtsausstattung gehören auch die Bereitstellung eines eingerichteten Büros am Sitz des Bundestages, die Benutzung von Verkehrsmitteln gemäß § 16, die Benutzung der Dienstfahrzeuge und der Fernmeldeanlagen des Bundestages sowie die sonstigen Leistungen des Bundestages.

(5) Der Präsident des Bundestages erhält eine monatliche Aufwandsentschädigung von 2.000 Deutsche Mark, seine Stellvertreter erhalten eine monatliche Aufwandsentschädigung von 600 Deutsche Mark.

(6) Ein Mitglied des Bundestages, dem ein Dienstwagen des Bundes zur ausschließlichen Verfügung steht, erhält eine um fünfundzwanzig vom Hundert verminderte Kostenpauschale.

2. Das Einkommensteuergesetz (EStG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 1977 (BGBl I S 2365) erlaubt dem Steuerpflichtigen, Aufwendungen als Werbungskosten im Sinn des § 9 EStG vom zu besteuernden Einkommen abzusetzen, wenn sie nachgewiesen oder glaubhaft gemacht sind. Beziehern von Einkünften aus nicht selbständiger Arbeit steht jährlich ein Werbungskostenpauschbetrag von 564 DM zu (§ 9a Satz 1 Nr. 1 EStG). Demgegenüber erklärt § 3 Nr. 12 EStG für steuerfrei die "aus einer Bundeskasse oder Landeskasse gezahlte(n) Bezüge, die in einem Bundesgesetz oder Landesgesetz oder einer auf bundesgesetzlicher oder landesgesetzlicher Ermächtigung beruhenden Bestimmung oder von der Bundesregierung oder einer Landesregierung als Aufwandsentschädigung festgesetzt sind und als Aufwandsentschädigung im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Das gleiche gilt für andere Bezüge, die als Aufwandsentschädigung aus öffentlichen Kassen an öffentliche Dienste leistende Personen gezahlt werden, soweit nicht festgestellt wird, daß sie für Verdienstausfall oder Zeitverlust gewährt werden oder den Aufwand, der dem Empfänger erwächst, offenbar übersteigen". Auch danach sind Aufwandsentschädigungen, die von der öffentlichen Hand an öffentliche Bedienstete gezahlt werden (§ 3 Nr. 12 Satz 2 EStG), nur insoweit steuerfrei, als sie Ersatz für andernfalls steuerlich abzugsfähigen Aufwand darstellen. Zuwendungen des Bundes oder Landes, die gesetzlich als Aufwandsentschädigung festgesetzt und haushaltsrechtlich ausgewiesen sind, bleiben hingegen unbesteuert, auch wenn ihnen im Einzelfall keine steuerlich berücksichtigungsfähigen Aufwendungen gegenüberstehen. Auf die Feststellung eines entsprechenden, tatsächlich entstandenen Aufwands kommt es hier nicht an (§ 3 Nr. 12 Satz 1 EStG).

3. Da nach § 12 Abs. 1 AbgG nicht nur die den Mitgliedern des Bundestages gewährte Monatspauschale von 4.500 DM, sondern die gesamte Amtsausstattung, die sowohl Geldleistungen als auch Sachleistungen umfaßt, den Charakter einer Aufwandsentschädigung hat, unterliegen diese gesamten Bezüge nicht der Besteuerung (§ 3 Nr. 12 Satz 1 EStG). Das bedeutet: Steuerfrei sind außer der Pauschale von monatlich 4.500 DM auch alle die geldwerten Vorteile, die in § 12 Abs. 3 und 4 AbgG genannt sind, so die Benutzung eines unentgeltlich bereitgestellten und eingerichteten Büros am Sitz des Bundestages, die kostenlose Inanspruchnahme von Mitarbeitern (nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes), die freie Benutzung von Verkehrsmitteln gemäß § 16 AbgG, auch wenn sie nicht in Verbindung mit dem Mandat steht, die kostenlose Benutzung der Dienstfahrzeuge und der Fernmeldeanlagen des Bundestages und auch der geldwerte Vorteil der "sonstigen Leistungen des Bundestages". Was dieser Begriff beinhaltet, wird sich erst aus den noch nicht erlassenen Verwaltungsvorschriften des Ältestenrats des Bundestages ergeben.

III.

1. Gegen die die Aufwandsentschädigung der Abgeordneten bestimmenden und die Steuerfreiheit anordnenden Gesetzesvorschriften hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde eingelegt und gerügt, die Regelung verletze ihn in seinem Recht auf Gleichbehandlung (Art 3 GG). Dazu führt er im wesentlichen aus:

Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde könne nicht bestritten werden; denn wenn andere von ihrer Steuerpflicht befreit werden, dann sei er schon deshalb unmittelbar betroffen, weil ihm eine solche Vergünstigung vorenthalten werde.

Die Aufwandsentschädigung in Höhe von monatlich 4.500 DM orientiere sich keineswegs, wie es das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 1975 fordere, an dem wirklich entstandenen, sachlich angemessenen, mit dem Mandat verbundenen besonderen Aufwand, der dem Abgeordneten entstehe. Mit der großzügigen Pauschalierung werde den Abgeordneten in ihrer ganz überwiegenden Mehrzahl ein getarntes zusätzliches steuerfreies Einkommen von mindestens 2.000 DM monatlich verschafft. Erheblich überhöht sei schon der der Pauschale rechnerisch zugrundegelegte Betrag von 1.450 DM für die Unterhaltung eines Büros. Noch weniger gerechtfertigt sei die Ansetzung von 1.500 DM für Mehraufwendungen am Sitze des Bundestages. Und unvertretbar sei es, trotz der kostenlosen Benutzung von Bundesbahn und Bundespost, trotz Ersatz von Flugkosten und Schlafwagenkosten sowie der Kosten für Benutzung von Taxis in B. 1.500 DM für Fahrten im eigenen Wagen (das Kilometergeld von 54 oder 60 Pf nicht berücksichtigt) anzusetzen. Bürokosten, Wohnungskosten und Fahrtkosten nachzuweisen, sei einfach und wohl auch mit der Würde eines Abgeordneten vereinbar.

2. Der Deutsche Bundestag hat sich zur Verfassungsbeschwerde wie folgt geäußert:

Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil der Beschwerdeführer überhaupt nicht Adressat der angegriffenen Regelung sei. Er könne deshalb auch durch diese Regelung nicht selbst und unmittelbar betroffen und in einem seiner Rechte verletzt werden.

Im übrigen sei die Regelung sachgerecht und keineswegs willkürlich. Die Aufwandsentschädigung halte sich unter Berücksichtigung der Entwicklung der Lebenshaltungskosten in derselben Höhe, wie sie in § 13 Abs. 1 und 2 des Diätengesetzes 1968 festgesetzt war; damals habe noch kein Anlaß bestanden, sie besonders hoch zu bemessen, weil die Diäten ja ebenfalls steuerfrei gewesen seien. Die Durchschnittspauschale habe man deshalb gewählt, weil damit für den Abgeordneten Aufzeichnungsobliegenheiten und Nachweisobliegenheiten entbehrlich würden und die Steuerverwaltung nicht genötigt sei, über die schwierige Abgrenzung eines mandatbezogenen Aufwands zu entscheiden. Außerdem habe ausgeschlossen werden sollen, daß einzelne Abgeordnete aus Gründen der Steuerersparnis einen großzügigeren finanziellen Aufwand für ihr Mandat betreiben und nachweisen.

B.

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die Vorschrift des § 12 AbgG, der bestimmt, daß die vorgesehene Amtsausstattung der Abgeordneten als Aufwandsentschädigung aufzufassen ist und damit im Hinblick auf § 3 Nr. 12 Satz 1 EStG die Steuerfreiheit der Ausstattung und den Umfang der gewährten Steuerbegünstigung begründet. Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde innerhalb der Einlegungsfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG form- und fristgerecht erhoben worden. Daß § 3 Nr. 12 EStG, der die beanstandete steuerliche Sonderregelung mitträgt, durch das Abgeordnetengesetz nicht geändert wurde, ist unerheblich (vgl. BVerfGE 12, 10 (24)).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch unzulässig, weil der Beschwerdeführer durch die angegriffene gesetzliche Regelung nicht selbst betroffen ist.

Der Beschwerdeführer rügt mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts. Er macht geltend, er sei durch die angegriffene gesetzliche Regelung gegenüber der Gruppe der Abgeordneten steuerlich gleichheitswidrig benachteiligt. Damit ist zwar die eine in § 90 Abs. 2, § 92 BVerfGG genannte Voraussetzung für die Zulässigkeit der Beschwerde, die Bezeichnung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG bezeichneten Grundrechts, das der Gesetzgeber durch die angegriffene Vorschrift verletzt haben soll, erfüllt. Nicht ohne weiteres trifft dies jedoch auch hinsichtlich der weiteren Voraussetzungen für eine Sachentscheidung zu. Gerade bei Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz bedarf es im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung einer strengen Prüfung, wann im einzelnen das nicht zuletzt auch für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Grundzuständigkeiten geschaffene Verfahrensrecht dem Bundesverfassungsgericht die weittragende Prüfungsbefugnis über Akte der Rechtsetzung eröffnet. Weder das Grundgesetz noch das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht kennen eine "Popularklage" des Bürgers. Zur Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz gehört vielmehr die schlüssige Behauptung des Beschwerdeführers, daß er selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die öffentliche Gewalt, hier: durch die beanstandete Rechtsnorm, nicht erst nach entsprechendem Vollziehungsakt, in seinem Grundrecht verletzt sei (vgl. BVerfGE 1, 97 (101); ständige Rechtsprechung).

Der Beschwerdeführer kann grundsätzlich in seinen Rechten nur verletzt sein, wenn die von ihm angegriffene Rechtsnorm ihn selbst betrifft. Dieser Voraussetzung wird bei einem Sachverhalt, der der Rüge verfassungswidriger Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) zugrundeliegt, nicht schon dadurch genügt, daß ein entsprechendes Vergleichspaar genannt und daraus die beanstandete Ungleichheit abgeleitet wird. Selbst dann, wenn sich die zum Vergleich gestellten Sachverhalte, die vom Gesetzgeber verschieden geregelt worden sind, im wesentlichen gleichen, sich kein plausibler Grund mehr für die Verschiedenartigkeit der Regelung anführen läßt und eines der Vergleichspaare dem Beschwerdeführer zugeordnet werden kann, ist die verfahrensrechtliche Grundlage für eine Sachentscheidung noch nicht gegeben. Auch in solchen Fällen muß vielmehr noch dargelegt werden, daß der Beschwerdeführer, sollte seine Rechtsauffassung vom Bundesverfassungsgericht bestätigt und die beanstandete Gesetzesvorschrift für nichtig erklärt werden, im Verhältnis zur bislang begünstigten Vergleichsgruppe eine Besserstellung erfahren würde, die nicht nur in der Beseitigung der unterschiedlichen Rechtslage zum Nachteil anderer bestünde (vgl. BVerfGE 18, 1 (12, 16 f.); 43, 58 (68)). Daran aber fehlt es hier. Die vom Beschwerdeführer in erster Linie angegriffene, die steuerrechtliche Begünstigung der Abgeordneten bewirkende Vorschrift des Abgeordnetengesetzes regelt lediglich die Aufwandsentschädigung der Mitglieder des Deutschen Bundestages. Eine Änderung der Steuerpflicht des Beschwerdeführers ist mit dieser Regelung nicht verbunden. Das Gesetz "betrifft" ihn nicht, weil er selbst in keiner Beziehung zu dem in den beanstandeten Gesetzesvorschriften geregelten besonderen Sachverhalt, dem Abgeordnetenstatus, steht. Seine rechtlichen Pflichten würden nicht gemindert, wenn die Bestimmungen des Abgeordnetengesetzes nichtig wären. Eine Änderung der Gesetzeslage zugunsten des Beschwerdeführers scheidet offensichtlich aus. Auf ein anderweitiges besonderes Interesse an der Beseitigung der andere bevorzugenden Regelung kann sich der Beschwerdeführer - dies liegt hier auf der Hand - nicht berufen (vgl. auch BVerfGE 23, 242 (257)).

Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, daß im Bereich des Beamten- und Richterbesoldungsrechts für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde weniger strenge Maßstäbe angelegt würden. Die dort zu entscheidenden Fragen sind mit dem Status der Bediensteten in der Regel so verknüpft, daß eine differenzierende Neuregelung hinsichtlich einer Gruppe von Beamten oder Richtern auch unmittelbare Auswirkungen auf die dienstrechtliche Stellung der anderen, vergleichbaren Bediensteten zeitigt, Auswirkungen, die über bloße Reflexwirkungen hinausgehen (vgl. BVerfGE 6, 273 (278)).

Erweist sich die Verfassungsbeschwerde schon danach als unzulässig, so bedarf keiner weiteren Erörterung, ob der Beschwerdeführer durch die beanstandete Gesetzesvorschrift auch gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist. Bedenken hiergegen könnten sich ergeben, weil die Festsetzung der Steuerschuld des Beschwerdeführers, mithin auch die Anerkennung seiner Aufwendungen als Werbungskosten, endgültig erst durch den Steuerbescheid erfolgt, der aufgrund der Einkommensteuererklärung oder eines Jahresausgleichsantrags ergeht. Setzt aber das angegriffene Gesetz zu seiner Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Gewalt beeinflußbaren Vollzugsakt voraus, so kann sich die Verfassungsbeschwerde nur gegen diesen Vollzugsakt als den unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten (vgl. BVerfGE 45, 104 (116 f.)). Eine Berufung auf § 90 Abs. 2 BVerfGG scheidet hier insoweit aus (BVerfGE 1, 97 (102 f.); 2, 292 (295); 3, 34 (36); 15, 126 (132)).

Fundstellen
BVerfGE 49, 1
BStBl II 1979, 92
MDR 1979, 114